La nature particulière de la dette souveraine

Lorsqu’un État dépense davantage qu’il ne prélève, il finance ce déficit par l’emprunt. Les citoyens présents bénéficient alors de dépenses publiques — infrastructures, salaires des fonctionnaires, prestations sociales — sans en acquitter immédiatement l’intégralité du coût par l’impôt. Une partie de ce coût est mécaniquement reportée sur les budgets ultérieurs, c’est-à-dire, en dernière instance, sur des contribuables qui n’ont pas nécessairement voté la dépense initiale.

À la différence d’un ménage, dont l’horizon de vie est fini et qui doit, en principe, solder ses dettes avant sa disparition, un État n’a pas de durée de vie limitée. Il ne rembourse en général jamais l’intégralité de sa dette à une échéance déterminée : il la « roule », c’est-à-dire qu’il renouvelle les titres arrivant à échéance en émettant de nouveaux emprunts, opération que les praticiens des marchés obligataires appellent le refinancement. Cette capacité de refinancement permanent explique pourquoi une dette publique peut, en théorie, subsister indéfiniment — elle n’a, en soi, aucune date de péremption programmée.

Cette possibilité de roulement perpétuel ne rend cependant nullement la dette gratuite, et c’est là une confusion fréquente dans le débat public. L’État doit continuellement payer les intérêts dus à ses créanciers ; maintenir leur confiance, faute de quoi ils exigeront une prime de risque plus élevée pour continuer de prêter ; refinancer chaque échéance sans discontinuité ; préserver une base fiscale suffisamment large et stable ; et, condition ultime de toute soutenabilité, conserver une économie productive capable de générer les revenus futurs qui, seuls, permettent d’honorer ces engagements. La dette ne constitue donc pas une facture que l’on remettrait, un jour, intégralement aux enfants sous forme d’un versement unique. Elle représente plutôt une obligation permanente qui réduit, ou du moins conditionne étroitement, leur marge de décision budgétaire future.

Trois transferts simultanés : entre périodes, entre groupes sociaux, entre nations

L’analyse économique de la dette publique gagne à distinguer trois formes de transfert qui s’opèrent simultanément, mais que le débat public confond trop souvent en un seul phénomène indistinct.

Le premier est un transfert entre périodes. L’endettement permet de mobiliser aujourd’hui des ressources qui seront, demain, financées par des impôts plus élevés, une réduction des dépenses publiques, de nouveaux emprunts destinés à refinancer les anciens, par l’inflation qui érode la valeur réelle de la dette, ou par la cession d’actifs publics. Le présent, en empruntant, acquiert ainsi un pouvoir de décision sur le budget futur — un pouvoir qu’aucune génération future n’a, par construction, eu l’occasion de ratifier.

Le second est un transfert entre groupes sociaux, souvent négligé par une lecture purement macroéconomique. Les intérêts de la dette sont versés aux détenteurs d’obligations publiques : ménages aisés disposant d’une épargne financière, banques, fonds de pension, compagnies d’assurance, banques centrales ou investisseurs étrangers. La dette est ainsi simultanément un passif pour l’État, un actif rémunérateur pour ses créanciers, une charge fiscale pour l’ensemble des contribuables, et, en creux, un instrument de redistribution entre détenteurs et non-détenteurs de patrimoine financier. Certains enfants hériteront de titres obligataires transmis par leurs parents ; d’autres hériteront surtout des impôts nécessaires à la rémunération de ces mêmes titres. La dette publique peut donc, paradoxalement, accroître les inégalités patrimoniales à l’intérieur même d’une seule et même génération future, bien avant de peser sur l’ensemble de cette génération face aux générations précédentes.

Le troisième est un transfert international. Lorsque les créanciers sont étrangers, une partie du revenu national futur — les intérêts versés — quitte définitivement l’économie domestique. Ce risque est particulièrement aigu lorsque la dette est libellée dans une monnaie que le pays emprunteur ne peut pas lui-même émettre : un dollar, un euro, un yen. Les économistes Barry Eichengreen, Ricardo Hausmann et Ugo Panizza ont désigné cette situation structurelle par l’expression désormais classique de « péché originel » (original sin) : l’incapacité, pour la plupart des économies émergentes et en développement, de s’endetter à l’étranger dans leur propre monnaie. Un pays qui emprunte dans sa propre monnaie ne se trouve donc en aucun cas dans la même position stratégique qu’un pays contraint d’obtenir des dollars ou des euros par ses exportations, ses réserves de change ou de nouveaux financements extérieurs — une distinction qui éclairera directement, plus loin, la comparaison entre les États-Unis et le Sénégal.

La soutenabilité de la dette : au-delà du chiffre brut

Le montant nominal de la dette publique — les « milliers de milliards » qui font les gros titres — renseigne en réalité assez peu sur sa soutenabilité véritable. Ce montant doit impérativement être rapporté à la taille de l’économie qui le porte, aux recettes publiques disponibles pour le servir, au coût moyen de son financement et à la monnaie dans laquelle il est libellé.

Les économistes résument cette dynamique par une identité comptable simplifiée, mais d’une grande puissance explicative : la variation du ratio dette/PIB est approximativement égale au déficit primaire, augmenté du produit de l’écart entre le taux d’intérêt et la croissance nominale, multiplié par le ratio dette/PIB de départ. Le déficit primaire désigne le déficit budgétaire une fois exclue la charge des intérêts — c’est le solde que dégagerait l’État s’il n’avait, par hypothèse, aucune dette à rembourser. Lorsque le coût moyen de la dette est inférieur à la croissance nominale de l’économie — ce que les économistes notent r < g —, le ratio d’endettement peut se stabiliser, voire décroître, presque mécaniquement, sans effort budgétaire supplémentaire : c’est précisément la configuration qu’Olivier Blanchard a analysée dans son discours présidentiel de 2019 devant l’American Economic Association, où il montrait que des taux d’intérêt durablement inférieurs à la croissance rendaient le roulement de la dette américaine soutenable sans hausse d’impôts, sans pour autant que cette configuration favorable soit garantie indéfiniment. Blanchard — Public Debt and Low Interest Rates, American Economic Review, 2019. Lorsque, à l’inverse, le taux d’intérêt dépasse durablement la croissance — la configuration r > g —, l’État doit dégager un excédent primaire, c’est-à-dire prélever plus qu’il ne dépense hors intérêts, pour simplement empêcher la dette de croître mécaniquement en proportion du PIB.

La soutenabilité d’une dette dépend ainsi d’un faisceau de facteurs qui interagissent entre eux : le taux de croissance potentielle de l’économie, le coût et la maturité moyenne des emprunts contractés, la proportion de dette libellée en devises étrangères, la part détenue par des créanciers non-résidents — plus volatile qu’une épargne domestique captive —, la stabilité des recettes fiscales, la crédibilité perçue des institutions économiques, les engagements futurs déjà inscrits au titre des retraites et de la santé, la qualité économique des dépenses financées par l’emprunt, et la capacité globale de l’économie à résister à un choc externe. Il n’existe donc, contrairement à une idée répandue, aucun seuil universel — ni 60 %, ni 90 %, ni 100 % du PIB — à partir duquel une dette deviendrait automatiquement insoutenable. Un ratio identique peut se révéler parfaitement maîtrisable pour un État doté d’une monnaie de réserve et d’institutions solides, et devenir rapidement dangereux pour un autre, dépourvu de ces mêmes protections.

Quand l’endettement sert-il légitimement les générations futures ?

La dette publique peut être pleinement légitime, du point de vue de la justice intergénérationnelle, lorsqu’elle finance un actif dont la durée de vie économique excède largement celle de l’emprunt qui l’a rendu possible : des réseaux de transport et d’énergie qui serviront plusieurs décennies, des écoles, des universités et des hôpitaux, la recherche scientifique fondamentale, des infrastructures numériques, l’adaptation aux effets déjà engagés du changement climatique, ou encore la prévention d’une récession profonde et d’une catastrophe sanitaire ou naturelle dont les dégâts, non traités, coûteraient bien davantage aux générations futures que la dette elle-même.

Faire payer intégralement, par le seul impôt présent, une infrastructure destinée à servir pendant cinquante ans pourrait même constituer, en soi, une forme d’injustice inversée envers les contribuables d’aujourd’hui, puisque les générations futures en bénéficieront tout autant, sinon davantage. C’est précisément la logique que les finances publiques désignent sous le nom de « règle d’or » : l’emprunt public peut légitimement financer l’investissement, tandis que les dépenses de fonctionnement courant doivent être couvertes, sur l’ensemble du cycle économique, par les recettes ordinaires. Le Fonds monétaire international lui-même reconnaît que l’étalement du coût d’un investissement productif entre ses bénéficiaires successifs — la génération qui paie et les générations qui profitent — peut favoriser une forme d’équité intergénérationnelle, à condition que le rendement social du projet financé excède effectivement son coût de financement. FMI — Public Investment and Fiscal Policy, 2004.

Quand la dette devient-elle une hypothèque sur l’avenir ?

La dette devient problématique, à l’inverse, lorsque l’emprunt sert principalement à financer durablement des dépenses courantes plutôt que des investissements, à préserver des avantages acquis par la génération présente sans qu’elle en assume elle-même le coût, à compenser l’inefficacité chronique d’une administration fiscale incapable de recouvrer l’impôt qui lui est légalement dû, à retarder indéfiniment une réforme structurelle manifestement nécessaire, à maintenir des subventions généralisées et mal ciblées, à financer des projets de prestige dépourvus de rendement social démontrable, à couvrir la corruption ou des passifs sciemment dissimulés aux organes de contrôle, ou encore, situation la plus périlleuse de toutes, à payer les seuls intérêts d’une dette ancienne sans jamais restaurer la capacité productive de l’économie sous-jacente.

Dans chacune de ces configurations, les générations suivantes ne reçoivent pas, en contrepartie de l’obligation financière qui leur est transmise, un actif d’une valeur économique et sociale proportionnée. Elles héritent, plus exactement, d’un bilan public détérioré — davantage de passifs que d’actifs correspondants — et d’une liberté politique mécaniquement réduite, puisqu’une part croissante de leur budget se trouve d’ores et déjà préemptée par le service d’une dette dont elles n’ont jamais discuté l’opportunité.

Le biais en faveur du présent et l’illusion budgétaire

Aucune analyse sérieuse de la dette publique ne peut se limiter à la seule arithmétique budgétaire : elle doit intégrer les mécanismes psychologiques et institutionnels par lesquels les sociétés démocratiques en viennent, structurellement, à privilégier le présent sur l’avenir. Les bénéfices d’une dépense publique sont, par nature, immédiats et visibles pour l’électeur : une route inaugurée, une subvention perçue, un service public maintenu. Son coût futur, en revanche, demeure abstrait, dispersé sur des millions de contribuables et souvent supporté longtemps après la fin du mandat électoral de ceux qui ont pris la décision initiale.

L’endettement permet ainsi à des responsables politiques rationnels, et non nécessairement malhonnêtes, de distribuer des avantages tangibles sans devoir annoncer, dans le même mouvement, l’impôt correspondant qui les financerait à due proportion. Cette dissociation entre la dépense visible et son financement invisible produit ce que les économistes des finances publiques nomment une illusion budgétaire : les citoyens peuvent raisonnablement croire qu’un service public, une subvention ou une réduction fiscale leur coûte, en réalité, moins que son prix économique véritable — puisqu’une partie de la facture a simplement été reportée, sans en porter la mention explicite, sur le budget de leurs propres enfants.

L’asymétrie de représentation entre générations présentes et futures

Cette dynamique est aggravée par une asymétrie de représentation politique fondamentale, et sans doute insurmontable par construction : les générations futures ne votent pas, ne manifestent pas et ne siègent, par définition, dans aucun Parlement. Elles ne disposent donc d’aucun moyen direct — ni bulletin de vote, ni lobbying, ni mobilisation citoyenne — pour refuser, amender ou même simplement discuter les engagements financiers pris en leur nom par la génération qui les précède.

Cette asymétrie se double d’une seconde, plus immédiate : les jeunes actuellement en âge de voter participent statistiquement moins aux élections que les catégories plus âgées de la population, et les bénéficiaires des dispositifs budgétaires existants — retraités, fonctionnaires en poste, détenteurs de niches fiscales établies — sont, par leur ancienneté organisationnelle même, mieux structurés et mieux représentés que les bénéficiaires encore inconnus d’un investissement dont les fruits n’apparaîtront que dans dix ou vingt ans. La structure même du budget public peut ainsi, sans qu’aucun acteur ne le décide consciemment comme tel, en venir à privilégier systématiquement les transferts immédiats, le maintien inconditionnel des droits acquis, les dépenses politiquement les plus visibles à court terme, au détriment du report indéfini des investissements dont les bénéfices n’apparaîtront qu’après plusieurs mandats électoraux successifs.

Le dilemme des avantages particuliers et le cliquet des crises

À ces deux mécanismes s’ajoute un troisième, d’ordre proprement politique : presque chaque groupe d’intérêt organisé accepte volontiers, dans l’abstrait, le principe général d’une réduction du déficit public, tout en résistant vigoureusement, dans le concret, à la suppression de l’avantage spécifique, de la dépense sectorielle ou de la niche fiscale particulière dont il bénéficie personnellement. La dette devient alors, presque naturellement, le moyen politique de rendre provisoirement compatibles des demandes collectives pourtant contradictoires : davantage de prestations, moins d’impôts, et aucun renoncement visible de la part d’aucune catégorie sociale organisée.

Ce mécanisme est encore amplifié par ce que l’on peut appeler le cliquet des crises. Les crises financières, sanitaires, énergétiques, militaires ou climatiques justifient, à juste titre le plus souvent, un recours accru à l’endettement : la dette joue alors un rôle d’assurance collective légitime, qui permet d’éviter l’effondrement pur et simple de l’économie face à un choc exogène. Le problème structurel apparaît lorsque la dette augmente fortement à chaque crise successive, sans jamais être significativement réduite pendant les périodes de croissance normale qui les séparent. Elle fonctionne alors, très précisément, comme un cliquet mécanique : une hausse rapide et importante lors de chaque choc, suivie d’un recul faible, voire totalement inexistant, une fois la crise surmontée — de sorte que le niveau d’endettement s’élève, crise après crise, sur une trajectoire durablement ascendante.

Dette et crise de confiance : un phénomène autant social que financier

Une société consent plus facilement à l’impôt lorsqu’elle estime, à raison ou à tort, que les ressources ainsi prélevées sont utilisées efficacement et équitablement par la puissance publique. L’opacité budgétaire, la corruption avérée et les promesses électorales systématiquement non financées affaiblissent, à l’inverse, ce consentement fiscal de manière durable, parfois sur plusieurs générations.

Un véritable cercle vicieux peut alors s’installer, que l’on pourrait résumer par cette séquence causale : la défiance envers l’usage des fonds publics entraîne un faible consentement à l’impôt, lequel produit un déficit chronique, lequel accroît la dette et les intérêts qui lui sont attachés, lesquels compriment à leur tour les services publics essentiels, ce qui renforce en retour la défiance initiale — et referme ainsi la boucle. La dette publique n’est donc jamais un phénomène purement financier et technique, réductible aux seuls tableaux d’un ministère des Finances : elle est simultanément, et peut-être fondamentalement, une relation sociale fondée sur la confiance mutuelle entre l’État et ses citoyens, une relation qui se construit ou se détruit sur plusieurs décennies.

Trois trajectoires, trois expositions au risque

Avant d’examiner séparément chacune de ces trois économies, il est utile de les mettre en regard dans un même tableau comparatif, en gardant à l’esprit un avertissement méthodologique essentiel : les périmètres comptables retenus ne sont pas strictement identiques d’un pays à l’autre — dette brute contre dette nette, administration centrale contre ensemble des administrations publiques —, de sorte que la comparaison met surtout en évidence un fait qualitatif majeur : des ratios en apparence proches recouvrent des capacités de financement, et donc des risques réels, très différents.

Les États-Unis : la puissance monétaire ne supprime pas la contrainte

Les États-Unis empruntent dans leur propre monnaie et disposent, de très loin, du marché obligataire le plus profond et le plus liquide du monde. Le rôle du dollar comme monnaie de réserve internationale — la monnaie dans laquelle se libellent la majorité des échanges commerciaux et des réserves des banques centrales étrangères — leur confère une capacité d’endettement véritablement exceptionnelle, sans équivalent parmi les autres économies développées.

Cette capacité singulière peut cependant, et c’est là le paradoxe américain, retarder indéfiniment l’ajustement budgétaire nécessaire plutôt que le rendre superflu. Selon les projections du Congressional Budget Office publiées en février 2026, le déficit fédéral atteindrait 5,8 % du PIB en 2026 et 6,7 % en 2036 — des niveaux normalement associés, historiquement, à des périodes de guerre ou de récession profonde, et non à une phase de croissance économique ordinaire. La dette détenue par le public passerait, sur cette même trajectoire, de 101 % à 120 % du PIB d’ici 2036, et atteindrait, à politique inchangée, 175 % du PIB en 2056. Les intérêts nets de la dette fédérale dépasseraient alors, séparément, les dépenses de Social Security et celles de Medicare — c’est-à-dire qu’un seul poste budgétaire, le service de la dette, deviendrait plus coûteux que chacun des deux piliers historiques de l’État-providence américain. Congressional Budget Office — The Budget and Economic Outlook: 2026 to 2036.

Le risque américain n’est donc pas, à ce stade et dans un avenir prévisible, celui d’une insolvabilité classique au sens où l’entendraient les marchés émergents : aucun investisseur sérieux n’anticipe un défaut du Trésor américain. Le risque est plutôt celui d’une érosion cumulative, moins spectaculaire mais tout aussi réelle : une éviction progressive d’une partie de l’investissement privé par l’appétit insatiable du Trésor pour l’épargne disponible, un poids budgétaire croissant des intérêts qui contraint mécaniquement les autres postes de dépense, une dépendance toujours plus étroite envers la bonne volonté continue des marchés obligataires, une capacité amoindrie à répondre à une nouvelle crise majeure faute de marge de manœuvre budgétaire disponible, et des conflits politiques de plus en plus âpres sur la répartition, entre générations et entre catégories sociales, de l’ajustement qui devra, tôt ou tard, être engagé.

La France : protéger le présent en mobilisant le futur

À la fin de l’année 2025, la dette publique française atteignait 3 460,5 milliards d’euros, soit 115,6 % du produit intérieur brut, tandis que le déficit annuel s’établissait à 5,1 % du PIB et la dette publique nette — c’est-à-dire la dette brute diminuée des actifs financiers liquides détenus par les administrations publiques — à 108,4 % du PIB. Insee — Comptes nationaux des administrations publiques, premiers résultats 2025.

La France bénéficie, il faut le souligner avec la même rigueur que pour les points de fragilité, d’une économie diversifiée, d’institutions fiscales parmi les plus développées au monde et d’un accès privilégié au marché obligataire de la zone euro, qui reste, malgré tout, l’un des plus liquides de la planète. Mais cette dette élevée se conjugue avec une croissance structurellement modérée depuis plus d’une décennie et des engagements sociaux d’une ampleur considérable, hérités d’un modèle de protection sociale bâti pour une démographie aujourd’hui révolue.

Le vieillissement démographique amplifie mécaniquement cette tension budgétaire. Selon les projections de l’OCDE, l’ensemble de la zone OCDE compterait 52 personnes âgées de 65 ans ou plus pour 100 personnes en âge de travailler, entre 20 et 64 ans, à l’horizon 2050 — contre 33 seulement en 2025, soit une dégradation de près de 60 % du ratio de dépendance démographique en un quart de siècle. OCDE — Panorama des pensions 2025.

Le conflit intergénérationnel qui en résulte ne provient donc nullement de l’existence même de la protection sociale, dont la légitimité n’est pas en cause dans cette analyse, mais d’un mode de financement qui repose de plus en plus sur des actifs futurs proportionnellement moins nombreux, dès lors que la génération présente refuse simultanément — c’est le cœur du blocage politique français — de réduire certaines prestations existantes, d’augmenter significativement les prélèvements obligatoires, ou d’adapter la durée d’activité professionnelle à l’allongement continu de l’espérance de vie. Lorsque, dans ce contexte, les intérêts de la dette deviennent une charge de plus en plus incompressible du budget, les premières variables sacrifiées par les arbitrages annuels sont, presque invariablement, l’entretien du patrimoine public, la prévention sanitaire et l’investissement de long terme — les postes budgétaires les moins visibles électoralement à court terme, mais dont l’absence se paie cher à moyen terme. L’amélioration apparente du solde budgétaire affiché peut ainsi, paradoxalement, produire une dette implicite, invisible dans les tableaux de Maastricht mais bien réelle dans les faits : écoles dégradées faute de travaux, hôpitaux fragilisés faute d’investissement, infrastructures vieillissantes et retard accumulé dans l’adaptation climatique du territoire.

Le Sénégal : dette, souveraineté et transparence

Après une vérification approfondie des passifs non déclarés au titre des exercices antérieurs, le Fonds monétaire international a révisé la dette de l’administration centrale sénégalaise de 74,4 % à 111 % du PIB pour la fin de l’exercice 2023, puis à 118,8 % du PIB pour la fin de l’exercice 2024 — une révision d’une ampleur exceptionnelle, rarement observée d’un pays à l’autre, qui a immédiatement et durablement altéré la perception des créanciers internationaux. FMI — Mission au Sénégal, août 2025.

L’endettement dissimulé constitue, du point de vue de la justice intergénérationnelle, une forme particulièrement aggravée d’hypothèque sur l’avenir, car il cumule tous les mécanismes délétères déjà identifiés dans cette étude. Les citoyens ne peuvent, par définition, évaluer des choix budgétaires qui leur ont été volontairement cachés. Le Parlement et les organes de contrôle constitutionnellement compétents — Cour des comptes, commissions de finances — se trouvent privés d’informations pourtant essentielles à l’exercice normal de leur mandat. La révélation ultérieure, inévitable, de ces passifs dissimulés augmente immédiatement et durablement le coût du financement pour l’État, qui doit désormais payer une prime de risque supplémentaire pour compenser, aux yeux des marchés, la perte de confiance dans la fiabilité de ses statistiques officielles. Et c’est, en dernière analyse, la génération suivante qui hérite à la fois de la dette elle-même et de cette perte de crédibilité institutionnelle, laquelle continuera de renchérir le coût de tout emprunt futur, y compris pour des projets par ailleurs parfaitement légitimes.

Dans un pays où les besoins en matière d’éducation, de santé, d’emploi et d’infrastructures demeurent considérables au regard du niveau de développement atteint, le coût d’opportunité du service de la dette — c’est-à-dire tout ce que ces ressources auraient pu financer d’autre — est particulièrement élevé, bien plus élevé, à niveau de dette identique, que dans une économie déjà dotée d’un stock de capital public abondant comme la France ou les États-Unis.

La vulnérabilité climatique du pays renforce encore cette contrainte budgétaire. Selon le rapport de la Banque mondiale consacré au climat et au développement du Sénégal, sans action d’adaptation suffisante, les pertes économiques annuelles imputables au changement climatique pourraient atteindre 3 à 4 % du PIB dès 2030, et jusqu’à 9,4 % du PIB à l’horizon 2050 — un ordre de grandeur comparable à celui d’une récession sévère, mais répété chaque année. Plus de deux millions de Sénégalais supplémentaires pourraient, selon ce même rapport, basculer dans la pauvreté du seul fait de ces impacts climatiques non compensés. Banque mondiale — Rapport climat et développement du Sénégal. Le Sénégal doit donc, simultanément et sans pouvoir sacrifier l’un à l’autre, restaurer la soutenabilité de sa dette et la transparence de ses comptes publics, sans pour autant supprimer les investissements indispensables à son développement économique et à son adaptation face au changement climatique — un exercice d’équilibriste budgétaire nettement plus exigeant que celui auquel sont confrontées les économies avancées étudiées plus haut.

Pourquoi un pays sollicite-t-il le Fonds monétaire international ?

Le Fonds monétaire international intervient généralement lorsqu’un pays ne parvient plus à financer normalement ses besoins extérieurs par les mécanismes ordinaires du marché — situation caractérisée par des réserves de change devenues insuffisantes pour couvrir plusieurs mois d’importations, une fuite des capitaux qui s’accélère, une difficulté croissante à refinancer la dette arrivant à échéance, un déficit extérieur persistant et non financé, une crise bancaire ou monétaire déclarée, ou plus simplement une perte de confiance généralisée des créanciers internationaux qui se traduit par la fermeture de facto de l’accès aux marchés.

Le FMI fournit alors, temporairement et sous conditions, des devises destinées à aider le pays à honorer ses importations essentielles, à stabiliser sa monnaie, à éviter un défaut désordonné aux conséquences imprévisibles, et à retrouver, à terme, un accès normal aux financements privés. Le pays sollicite formellement cette assistance et négocie, avec les services du Fonds, les termes précis d’un programme. Mais il convient de noter, avec toute la rigueur qu’exige une analyse économique honnête, que lorsque les réserves de change du pays sont déjà épuisées et que les marchés lui refusent tout nouveau prêt, sa liberté de négociation se trouve nécessairement et considérablement réduite : le consentement juridique formel coexiste alors avec une contrainte économique extrêmement forte, ce qui explique en grande partie les controverses récurrentes sur la légitimité démocratique réelle de ces programmes.

Les décaissements du FMI sont généralement effectués par tranches successives, sous réserve du respect vérifié de certains objectifs quantitatifs et structurels fixés dans le programme : un plafond de déficit public, un niveau minimal de réserves de change, une limitation stricte de la création monétaire, une réforme fiscale ou une réforme des retraites, une réduction ciblée de certaines subventions, une restructuration des entreprises publiques déficitaires, ou une amélioration mesurable de la gouvernance des finances publiques.

Stabilisation et ajustement structurel : deux logiques distinctes

Il convient de distinguer, avec la précision qu’exige toute analyse économique rigoureuse, deux logiques d’intervention souvent confondues dans le débat public. La stabilisation cherche à corriger les déséquilibres les plus immédiats — le déficit budgétaire, l’inflation galopante, un taux de change intenable, des réserves de change au bord de l’épuisement, des besoins de financement à court terme. L’ajustement structurel, lui, transforme plus durablement le fonctionnement même de l’économie : la fiscalité, le commerce extérieur, l’agriculture, le marché du travail, le système de retraites, le secteur bancaire, les entreprises publiques et l’administration.

Dans les années 1980 et 1990, le FMI et la Banque mondiale soutenaient fréquemment des programmes conjoints et complémentaires : le FMI se concentrait sur la stabilisation macroéconomique et la balance des paiements, tandis que la Banque mondiale prenait en charge les transformations sectorielles de plus long terme. La logique économique sous-jacente reste, en elle-même, difficilement contestable : un pays qui importe et dépense durablement davantage qu’il ne produit doit, à un moment ou à un autre, corriger cet écart structurel, et un financement international transitoire peut lui éviter de le faire de la manière la plus chaotique et la plus coûteuse possible — un défaut désordonné et non négocié.

Les résultats effectifs de ces programmes dépendent cependant très largement, comme le montreront les études de cas qui suivent, du rythme retenu et de la composition précise des mesures adoptées. Un ajustement budgétaire trop rapide peut provoquer une récession qui, en retour, réduit les recettes fiscales et accroît, paradoxalement, le ratio dette/PIB que le programme visait justement à réduire. Une dévaluation monétaire soutient éventuellement la compétitivité des exportations, mais renchérit dans le même temps, et immédiatement, le coût des importations et celui du service de la dette libellée en devises étrangères. Il existe ainsi deux risques symétriques et également redoutables : ne pas réformer, et transmettre aux générations suivantes une crise devenue plus grave encore faute d’avoir été traitée à temps ; ou réformer d’une manière si brutale qu’elle détruit précisément les capacités économiques et sociales nécessaires au redressement recherché.

Origines et contenu des programmes sénégalais des années 1980

À la fin des années 1970, le Sénégal subit de plein fouet les effets conjugués des deux chocs pétroliers, de sécheresses sahéliennes répétées, d’une dégradation continue des termes de l’échange sur ses exportations agricoles, de déficits publics croissants et d’un endettement extérieur qui s’accélère dangereusement. Le Plan de stabilisation de 1979 est suivi du Plan de redressement économique et financier couvrant la période 1980-1985. Le Sénégal conclut un accord élargi avec le FMI en août 1980 et sollicite, simultanément et de manière coordonnée, un financement d’ajustement structurel auprès de la Banque mondiale. La déclaration de politique économique alors négociée couvre l’ensemble des finances publiques, la politique du crédit, la formation des prix, la politique salariale, l’investissement public et la politique agricole. Archives de la Banque mondiale — Sénégal, programme de 1980.

Les mesures négociées portent notamment sur la maîtrise stricte des dépenses et des salaires publics, la limitation des recrutements dans la fonction publique, la restructuration des entreprises publiques déficitaires, la réforme du secteur bancaire national, la libéralisation de certains prix administrés, la réduction de l’intervention publique directe dans le secteur agricole, ainsi que l’ouverture commerciale et la promotion active des exportations. Les accords se succèdent tout au long de la décennie — mécanisme élargi, accords de confirmation successifs, puis facilité d’ajustement structurel à compter de 1986. FMI — Historique des accords avec le Sénégal.

Résultats et limites documentés de l’ajustement sénégalais

L’ajustement structurel des années 1980 contribue, il faut le reconnaître, à réduire certains déséquilibres macroéconomiques majeurs, notamment le déficit extérieur du pays. Mais cette correction provient, pour une part significative documentée par les évaluations postérieures, de la compression pure et simple des importations et de la demande intérieure, plutôt que d’une transformation productive de l’économie suffisamment rapide pour compenser cette contraction par une croissance nouvelle.

En 1987, selon une évaluation de la Banque mondiale, les bailleurs de fonds extérieurs fournissaient encore près de la moitié des ressources publiques sénégalaises — un niveau de dépendance qui illustre à lui seul les limites structurelles de l’ajustement engagé. Banque mondiale — Recent Adjustment History, Senegal. Plusieurs programmes successifs sont interrompus en cours d’exécution ou ne produisent que des résultats incomplets au regard des objectifs initiaux. Le FMI reconnaît lui-même, dans ses évaluations rétrospectives, que les programmes de 1980 et de 1982 ont rapidement déraillé, en raison de dérapages budgétaires, de chocs externes imprévus — nouvelle sécheresse, dégradation supplémentaire des termes de l’échange — et de désaccords persistants sur les adaptations réellement nécessaires au contexte sénégalais. FMI — Adjustment and Reform in Senegal.

Conséquences sociales et intergénérationnelles de l’ajustement

La Banque mondiale estimait qu’au moins 8 500 emplois formels avaient été perdus au Sénégal depuis 1986 du seul fait des mesures d’ajustement : environ 700 dans le secteur bancaire restructuré, 800 à la suite de liquidations d’entreprises publiques jugées non viables, 3 800 dans le cadre de la réforme de la fonction publique, et 3 200 supplémentaires dans le cadre de la politique industrielle révisée. Cette même évaluation relevait également une compression significative des salaires des enseignants et signalait la fragilité persistante des progrès sociaux obtenus, compte tenu des ressources budgétaires demeurées particulièrement faibles pour ces secteurs sociaux prioritaires. Banque mondiale — Adjustment Performance in Senegal Since 1980.

Dans une économie où le secteur formel demeurait, structurellement, de taille limitée, chaque emploi public ou parapublic supprimé pouvait, en réalité, soutenir financièrement l’ensemble d’un réseau familial étendu, selon des logiques de solidarité intrafamiliale bien documentées par la sociologie économique ouest-africaine. Les effets de ces suppressions d’emplois ont ainsi pu se manifester sous des formes multiples et souvent statistiquement invisibles : une expansion mécanique de l’économie informelle absorbant la main-d’œuvre licenciée, une diminution générale de la sécurité professionnelle perçue, une réduction de la mobilité sociale ascendante pour la génération suivante, une incitation renforcée à l’émigration vers l’Europe ou d’autres pôles économiques, et une moindre accumulation de capital humain au sein des ménages directement touchés, faute de ressources suffisantes pour investir dans la scolarité des enfants.

L’ajustement structurel a indéniablement contribué à assainir certains secteurs de l’économie sénégalaise et a révélé, avec une certaine lucidité rétrospective, les limites d’un modèle de développement public structurellement déficitaire. Mais il illustre tout aussi clairement comment une réforme budgétaire, conçue avec les meilleures intentions macroéconomiques, peut en pratique reporter son coût réel sur l’éducation, l’emploi et les possibilités de vie des enfants de la génération ajustée — une leçon dont la portée dépasse très largement le seul cas sénégalais, comme le confirmeront les expériences grecque et argentine.

Les programmes grecs de 2010 à 2018

Après la révélation, fin 2009, de déficits publics grecs considérablement plus élevés que ce qu’annonçaient jusque-là les statistiques officielles, et la fermeture consécutive de l’accès aux marchés obligataires, la Grèce reçoit en 2010 un premier programme de financement de 110 milliards d’euros, apporté conjointement par les pays de la zone euro et le Fonds monétaire international. D’autres programmes, d’ampleur comparable, se succéderont jusqu’en 2018.

Les mesures adoptées comprennent des hausses substantielles de la TVA et d’autres impôts indirects, des réductions significatives des salaires et des effectifs de la fonction publique, des baisses et des réformes structurelles du système des pensions, une réforme en profondeur du marché du travail, un vaste programme de privatisations d’actifs publics, une réorganisation administrative de l’État, et une réduction générale des dépenses publiques. La Grèce, membre de l’union monétaire, ne pouvant ni dévaluer une monnaie nationale qui n’existe plus, ni conduire une politique monétaire indépendante de celle de la Banque centrale européenne, l’ajustement de sa compétitivité extérieure doit alors s’effectuer par ce que les économistes nomment une « dévaluation interne » : une baisse forcée des coûts de production, des salaires nominaux et de la demande intérieure, en l’absence de tout ajustement possible par le taux de change.

Des équilibres macroéconomiques restaurés au prix d’une dépression

Le déficit budgétaire primaire et le déséquilibre du compte courant extérieur sont, au terme de ces programmes, fortement corrigés. La Grèce réforme durablement son système de retraites, recapitalise ses banques menacées d’effondrement, et demeure, contre certaines prévisions de sortie de la zone euro largement débattues à l’époque, un membre de l’union monétaire.

Mais le coût initial de cet ajustement est considérable, et documenté avec une précision qui ne laisse guère de place au doute. Entre 2008 et 2012, la production économique grecque se contracte d’environ 22 % — une ampleur comparable, en termes de recul du PIB, à celle de la Grande Dépression américaine des années 1930. Le taux de chômage atteint approximativement 27 % de la population active, et celui des jeunes de moins de vingt-cinq ans dépasse 60 %, un niveau sans précédent dans l’histoire économique récente d’un pays développé en temps de paix. Le FMI lui-même reconnaît, dans son évaluation rétrospective du programme de 2010, que la Grèce s’est ajustée principalement par la récession plutôt que par des gains rapides de productivité, contrairement à ce qu’anticipaient les projections initiales du programme. FMI — Évaluation du programme grec de 2010.

Entre 2010 et 2013, l’amélioration du solde primaire corrigé des effets du cycle économique atteint 17,3 points de PIB — un effort d’ajustement budgétaire d’une ampleur exceptionnelle, rarement observée dans l’histoire économique contemporaine sur une période aussi brève. Le FMI estime lui-même que la vitesse de cet ajustement a probablement contribué à détériorer, plutôt qu’à améliorer, la dynamique du ratio d’endettement grec, la récession induite ayant réduit le dénominateur — le PIB — plus rapidement que le numérateur — la dette — ne se réduisait. FMI — Évaluation du programme grec de 2012. L’institution a par ailleurs reconnu explicitement, dans un exercice d’autocritique institutionnelle assez rare, que son premier programme avait surestimé les capacités d’exécution administrative de l’État grec, sous-estimé la profondeur réelle de la récession qu’il allait provoquer, insuffisamment réparti la charge de l’ajustement entre les différents groupes sociaux, et reporté trop longtemps la restructuration pourtant nécessaire de la dette souveraine elle-même.

Les effets de cohorte : une génération durablement marquée

Les jeunes Grecs entrés sur le marché du travail pendant les années les plus dures de la crise ont subi, de manière cumulative, un chômage prolongé et une entrée retardée dans l’emploi, une dépréciation progressive de compétences acquises mais non utilisées, des salaires durablement inférieurs à ceux de leurs aînés pendant plusieurs années consécutives, un déclassement professionnel fréquent par rapport à leur niveau de qualification initial, une réduction mécanique de leurs droits sociaux futurs faute de cotisations suffisantes, et une très forte incitation à émigrer vers d’autres pays européens offrant de meilleures perspectives.

Ces « effets cicatrices », selon l’expression consacrée par la littérature économique sur les marchés du travail, subsistent longtemps après le retour statistique de la croissance macroéconomique. Une génération entière ayant passé plusieurs années sans emploi stable ne retrouve pas automatiquement, une fois la conjoncture redevenue favorable, la trajectoire professionnelle et salariale qui aurait été la sienne en l’absence de crise — un phénomène de path dependency bien documenté par la recherche en économie du travail sur d’autres épisodes historiques comparables.

Les réformes du marché du travail engagées pendant cette période ont certes réduit certains coûts pour les entreprises et amélioré divers indicateurs agrégés de compétitivité internationale, mais elles ont également favorisé l’essor de formes d’emploi plus flexibles et moins protectrices, augmenté la durée moyenne du temps de travail effectif, et renforcé certaines inégalités salariales entre catégories de travailleurs. Commission européenne — Évaluation des réformes du travail en Grèce, 2010-2018. L’évaluation officielle de la Commission européenne publiée en 2023 considère néanmoins, avec le recul, que les principaux objectifs macroéconomiques des programmes ont finalement été atteints : la Grèce a retrouvé un accès normal aux marchés financiers internationaux et corrigé plusieurs déséquilibres structurels majeurs qui menaçaient sa participation même à la zone euro. Commission européenne — Évaluation ex post des programmes grecs 2010-2018. Un programme d’ajustement peut donc, ce cas grec le démontre avec une clarté presque exemplaire, restaurer des équilibres financiers macroéconomiques mesurables tout en produisant, simultanément, des dommages sociaux et démographiques durables sur au moins une génération entière.

La crise de 2001 : la parité fixe jusqu’à la rupture

Dans les années 1990, l’Argentine arrime le peso au dollar américain selon une parité fixe et légalement garantie — le régime dit de convertibilité. Ce dispositif réduit très fortement une inflation auparavant chronique et hors de contrôle, mais il prive progressivement l’économie argentine de toute flexibilité monétaire pour absorber les chocs, tandis que la dette libellée en devises étrangères continue d’augmenter alors même que le pays entre, à la fin de la décennie, dans une récession de plus en plus profonde.

Le FMI demeure engagé auprès de l’Argentine durant l’essentiel de cette période critique. À l’approche de la crise ouverte, les programmes successifs privilégient la discipline budgétaire stricte et le maintien à tout prix de la parité fixe avec le dollar. Mais un ajustement budgétaire mené en pleine récession comprime davantage encore l’activité économique et, avec elle, les recettes fiscales censées financer cet ajustement — un cercle vicieux dont l’évaluation indépendante du FMI tirera, a posteriori, des conclusions sévères. Cette évaluation indépendante conclut explicitement que la stratégie poursuivie jusqu’en 2001 présentait une faible probabilité de succès dès son origine, et qu’une stratégie de sortie plus claire de la parité fixe aurait dû être préparée bien plus tôt par les autorités argentines comme par le Fonds lui-même. Bureau indépendant d’évaluation du FMI — L’Argentine, 1991-2001.

Lorsque la parité s’effondre finalement, fin 2001, le pays connaît simultanément un défaut souverain sur sa dette extérieure, une dévaluation brutale du peso, un gel partiel des dépôts bancaires — le tristement célèbre corralito — et une crise politique majeure qui voit se succéder plusieurs présidents en l’espace de quelques semaines. Le PIB argentin recule d’environ 11 % au cours de la seule année 2002, et de près de 20 % cumulativement depuis 1998. Le taux de chômage dépasse 20 % de la population active. La pauvreté atteint environ 58 % de la population, l’extrême pauvreté double en l’espace de quelques mois, et le revenu réel moyen des ménages diminue de 31 % — des chiffres qui placent cette crise parmi les effondrements sociaux les plus rapides et les plus brutaux de l’histoire économique récente d’un pays à revenu intermédiaire. FMI — Argentine, conséquences sociales de la crise. Une forte reprise économique commence dès 2003, favorisée par la dépréciation compétitive du change qui relance les exportations, par le redémarrage de la demande intérieure et par la hausse concomitante des prix mondiaux des matières premières agricoles que l’Argentine exporte massivement. Cette séquence complète montre que le redressement d’une économie en crise dépend au moins autant du régime de change adopté, de la restructuration effective de la dette et de l’environnement international du moment, que de la seule discipline budgétaire prônée par les programmes d’ajustement.

L’échec documenté du programme de 2018

En 2018, le FMI approuve en faveur de l’Argentine le plus important accord de confirmation de toute son histoire institutionnelle, porté par la suite à 57 milliards de dollars — un montant sans précédent qui illustre, à lui seul, l’ampleur de la crise de confiance traversée par le pays à cette période.

Le programme repose sur un resserrement simultané des politiques budgétaire et monétaire, destiné explicitement à restaurer la confiance des marchés internationaux dans la capacité de remboursement argentine. Mais la fuite des capitaux se poursuit malgré ces engagements, le peso continue de se déprécier fortement, l’inflation repart à la hausse, et les revenus réels de la population diminuent sensiblement, tout particulièrement parmi les catégories les plus pauvres, les moins protégées contre la hausse des prix des biens de première nécessité.

L’évaluation ex post publiée par le FMI lui-même conclut, avec une franchise institutionnelle notable, que ce programme de 2018 n’a restauré ni la confiance des marchés, ni la viabilité budgétaire et extérieure recherchée, ni la croissance économique promise à la population argentine. Le Fonds reconnaît explicitement que sa stratégie et ses conditionnalités étaient insuffisamment adaptées aux caractéristiques structurelles et politiques propres à l’Argentine — un aveu institutionnel rare qui alimentera, dans les années suivantes, un débat approfondi sur la conception même des programmes d’ajustement du FMI. FMI — Évaluation ex post du programme argentin de 2018.

L’héritage institutionnel des crises répétées

La répétition, sur plusieurs décennies, des crises de dette et des programmes d’ajustement qui les accompagnent affaiblit durablement la confiance des citoyens argentins envers un ensemble d’institutions bien plus large que le seul Trésor public : la monnaie nationale elle-même, jugée structurellement instable ; le système bancaire, dont les dépôts ont déjà été gelés à plusieurs reprises dans l’histoire récente ; l’État en général, perçu comme incapable de tenir ses engagements sur la durée ; les statistiques publiques officielles, dont la fiabilité a été sérieusement mise en doute à plusieurs reprises ; les contrats de long terme, jugés trop risqués dans un environnement aussi instable ; et, in fine, les institutions financières internationales elles-mêmes.

Face à cette défiance cumulative et rationnelle, les ménages argentins se protègent, de manière tout à fait compréhensible à l’échelle individuelle, en achetant massivement des devises étrangères — le dollar, essentiellement —, en sortant une part croissante de leur épargne du système bancaire formel, ou en privilégiant systématiquement les horizons de très court terme dans leurs décisions économiques. Ces comportements, parfaitement rationnels du point de vue de chaque ménage pris isolément, finissent par fragiliser collectivement l’ensemble de l’économie nationale, en réduisant l’épargne disponible pour l’investissement productif et en alimentant, par leur ampleur cumulée, les crises de change suivantes.

La génération argentine suivante hérite ainsi non seulement d’une dette financière à rembourser, mais aussi d’une économie largement dollarisée dans ses comportements courants, d’une confiance institutionnelle historiquement faible, et d’une capacité collective très limitée à mener des politiques économiques de long terme — puisque toute promesse gouvernementale, même sincère, se heurte d’emblée au scepticisme accumulé par des décennies de crises successives.

Du coût budgétaire temporaire à la perte permanente de capital humain

Une réduction, même temporaire et présentée comme conjoncturelle, des dépenses publiques consacrées à l’éducation, à la santé ou à la nutrition infantile peut produire des effets proprement irréversibles sur toute une génération. Un enfant déscolarisé pendant plusieurs mois, mal nourri durant une période critique de son développement, ou privé de soins médicaux essentiels ne subit pas seulement une difficulté passagère et rattrapable : ses capacités cognitives, ses revenus futurs sur l’ensemble de sa vie active, et parfois même ceux de ses propres enfants à naître, peuvent en être durablement affectés, selon un mécanisme de transmission intergénérationnelle aujourd’hui bien documenté par l’économie du développement.

Une économie budgétaire apparemment mineure et strictement comptable peut ainsi créer, sans qu’elle apparaisse jamais dans aucun tableau de dette publique, une véritable dette sociale invisible — une dette dont le coût réel, actualisé sur toute une vie humaine, peut se révéler plus durable et plus lourd que l’engagement financier explicite qu’elle cherchait initialement à réduire.

Les générations sacrifiées du marché du travail

Les jeunes qui entrent sur le marché du travail précisément pendant une récession économique profonde connaissent, de manière statistiquement récurrente d’un pays à l’autre, un chômage prolongé bien au-delà de la durée moyenne observée en période normale, des emplois précaires faute d’alternative disponible, des niveaux de salaire durablement inférieurs à ceux de leurs aînés pendant plusieurs années consécutives, un report significatif de leur autonomie résidentielle faute de revenus suffisants, une constitution nettement plus faible de leurs droits à retraite du fait de carrières hachées dès leur entrée dans la vie active, et un report généralisé de la formation d’une famille et de la naissance des enfants.

L’impact d’une crise n’est donc jamais uniformément réparti dans le temps, contrairement à ce que suggèrent les moyennes statistiques nationales calculées sur l’ensemble d’une population : certaines cohortes précises, définies par leur seule date d’entrée sur le marché du travail, portent une part disproportionnée et durable de l’ajustement, tandis que les générations entrées quelques années plus tôt ou plus tard en sont relativement préservées.

Le déplacement invisible du coût vers les familles

Dans les pays où la protection sociale publique demeure limitée — ce qui est le cas de la grande majorité des économies en développement, Sénégal compris —, c’est la famille élargie elle-même qui absorbe, en dernier ressort, le choc d’un ajustement budgétaire. La perte d’un seul salaire dans la fonction publique peut ainsi affecter directement les conditions de vie de plusieurs ménages apparentés qui en dépendaient partiellement. Les femmes accomplissent statistiquement davantage de travail de soin non rémunéré lorsque les services publics de santé ou de garde d’enfants se contractent sous l’effet des coupes budgétaires. Les enfants eux-mêmes peuvent, dans les cas les plus extrêmes documentés par les études sociologiques, être sollicités pour travailler afin de compenser la perte d’un revenu familial.

Une réduction de la dépense publique peut ainsi déplacer, silencieusement et sans que cela n’apparaisse jamais dans aucune comptabilité nationale officielle, une part significative de ses coûts réels vers le travail domestique non rémunéré et vers l’économie informelle — rendant statistiquement invisible une bonne partie du prix social effectivement payé par la population.

L’émigration des compétences comme soupape et comme perte nette

La raréfaction des débouchés professionnels consécutive à un ajustement budgétaire sévère pousse fréquemment les jeunes les plus qualifiés, ceux-là mêmes dans lesquels le pays a le plus investi en termes d’éducation, à émigrer vers des économies offrant de meilleures perspectives. Les transferts financiers de cette diaspora procurent certes des devises précieuses pour la balance des paiements du pays d’origine, mais celui-ci perd, dans le même mouvement, une part significative de l’investissement public et privé consacré à l’éducation de ces personnes désormais actives ailleurs.

Une émigration massive de ce type réduit mécaniquement la base fiscale disponible pour financer les services publics restants, et accélère, par un effet démographique direct, le vieillissement de la population qui demeure sur place — une double peine pour l’économie d’origine, qui perd à la fois des cotisants actuels et des cotisants futurs.

La crise démocratique induite par l’ajustement

Les décisions budgétaires prises dans l’urgence d’une crise de dette donnent parfois aux citoyens le sentiment tangible que leur gouvernement n’agit plus véritablement selon le mandat électoral qui lui a été confié, mais selon les exigences techniques formulées par des créanciers extérieurs, dont la légitimité démocratique n’est, par construction, jamais soumise au vote populaire.

Lorsque toute alternance politique paraît, aux yeux de l’électorat, durablement enfermée dans les mêmes contraintes budgétaires quel que soit le parti au pouvoir, la légitimité même du processus démocratique peut s’en trouver affaiblie. L’abstention électorale, la radicalisation politique aux extrêmes, ou un nationalisme économique hostile aux institutions internationales peuvent alors progresser significativement — un phénomène observé, à des degrés divers, aussi bien en Grèce qu’en Argentine au plus fort de leurs crises respectives.

Les bénéfices possibles, et trop souvent négligés, d’un ajustement réussi

Un ajustement budgétaire bien conçu, il faut le souligner avec la même rigueur analytique que pour ses risques, peut néanmoins protéger effectivement les générations futures en évitant une hyperinflation destructrice, en rétablissant l’accès aux importations essentielles à la vie économique du pays, en empêchant l’effondrement pur et simple du système bancaire national, en supprimant des dépenses clientélistes sans aucune justification économique, en améliorant durablement les recettes fiscales par une meilleure administration de l’impôt, en assainissant la gestion d’entreprises publiques structurellement déficitaires, en réduisant le risque statistique de crises répétées à l’avenir, et en restaurant, au terme du processus, une capacité durable d’investissement productif.

Toute évaluation rigoureuse d’un programme d’ajustement doit donc, par honnêteté méthodologique, comparer ses coûts réels non pas à une situation économique idéale et purement contrefactuelle, mais à ce qui se serait vraisemblablement produit en l’absence de tout financement extérieur et de toute réforme structurelle — un scénario de référence qui, dans la plupart des crises de dette souveraine documentées, aurait probablement impliqué un défaut désordonné, une hyperinflation ou un effondrement bancaire aux conséquences sociales sans doute plus sévères encore. Cette précaution méthodologique n’exonère nullement, il faut le préciser explicitement, ni les gouvernements nationaux ni le FMI lui-même de leurs erreurs de conception documentées plus haut. Elle empêche seulement d’attribuer indistinctement à un seul programme d’ajustement l’intégralité des conséquences d’une crise qui, dans l’immense majorité des cas étudiés, lui était largement antérieure dans ses causes profondes.

Cinq défaillances structurelles identifiées par la littérature économique

L’examen comparé des cas sénégalais, grec et argentin, mis en regard d’une littérature économique désormais abondante sur les programmes du FMI, permet d’identifier cinq erreurs récurrentes, qui ne relèvent pas de la malchance conjoncturelle mais de biais structurels dans la conception même des programmes d’ajustement.

Le Fonds monétaire international a lui-même formalisé cette évolution doctrinale dans ses orientations opérationnelles les plus récentes, en reconnaissant explicitement l’importance de préserver un socle minimal de dépenses sociales protégées, même au cœur d’un ajustement budgétaire exigeant. FMI — Operational Guidance on Social Spending, 2024. Cette évolution ne suffit cependant pas, à elle seule, à corriger les biais identifiés si les planchers ainsi fixés demeurent trop bas dans l’absolu, mal ciblés sur les populations réellement vulnérables, ou érodés en valeur réelle par une inflation que le programme lui-même contribue parfois à alimenter.

Le véritable bilan qu’une nation transmet à ses enfants

Une nation ne transmet jamais à la génération suivante un chiffre unique, celui de sa dette financière consolidée, mais un bilan bien plus large et multidimensionnel, que l’analyse économique gagne à décomposer explicitement en plusieurs formes de capital distinctes. Le capital physique — routes, réseaux de transport, infrastructures énergétiques, parc de logements. Le capital humain — niveau de santé publique, qualité et accessibilité de l’éducation, compétences professionnelles accumulées par la population active. Le capital naturel — stabilité climatique, ressources en eau, qualité des sols agricoles, biodiversité préservée. Le capital institutionnel — confiance dans la parole publique, indépendance effective de la justice, efficacité concrète de l’administration. Et enfin le capital social — cohésion nationale, solidarité intercommunautaire, faiblesse relative des inégalités susceptibles d’alimenter des tensions futures.

Elle transmet, symétriquement, plusieurs formes de passif tout aussi réelles bien que rarement comptabilisées ensemble : la dette financière proprement dite, les engagements futurs de retraite et de santé déjà inscrits dans la législation en vigueur, des infrastructures dégradées faute d’entretien suffisant, une pollution environnementale accumulée, une vulnérabilité climatique croissante, une pauvreté et une exclusion sociale non résorbées, et une défiance généralisée envers les institutions publiques.

Un gouvernement peut ainsi, et c’est là un point d’une importance analytique considérable trop souvent négligé par le débat public, réduire artificiellement l’apparence de sa dette financière en cessant simplement d’entretenir ses infrastructures existantes ou d’investir dans sa jeunesse : il améliore alors un indicateur financier isolé, celui que suivent les agences de notation, tout en dégradant simultanément, et de manière beaucoup moins visible immédiatement, l’ensemble du patrimoine collectif réel du pays. Inversement, une dette supplémentaire peut parfaitement se révéler justifiée, du point de vue de la justice intergénérationnelle, si elle finance des actifs dont le rendement social global excède clairement son coût financier.

Le Fonds monétaire international propose lui-même, dans ses travaux les plus récents, de compléter les objectifs traditionnels exprimés en dette brute par une mesure plus englobante de la valeur nette du secteur public, mettant explicitement en regard l’ensemble des passifs et l’ensemble des actifs effectivement créés par l’action publique. FMI — Beyond Debt: Net Worth Fiscal Anchors, 2024. La question véritablement pertinente pour l’analyste, au terme de cette décomposition, devient alors la suivante : la valeur économique, sociale, écologique et institutionnelle de ce que nous transmettons est-elle réellement supérieure aux obligations financières que nous léguons dans le même mouvement ?

Une règle d’or modernisée et un bilan public élargi

L’endettement public devrait être principalement réservé, selon les principes de bonne pratique budgétaire aujourd’hui largement partagés par la profession économique, aux investissements dont la durée de vie économique excède celle de l’emprunt, aux crises exceptionnelles clairement identifiées comme telles, et aux dépenses produisant des bénéfices explicitement intergénérationnels et mesurables. Les dépenses courantes ordinaires, à l’inverse, devraient être financées par les recettes ordinaires sur l’ensemble d’un cycle économique complet, et non seulement lors des années les plus favorables.

Chaque budget national devrait par ailleurs présenter, de manière systématique et non plus optionnelle, la dette brute et la dette nette calculées selon une méthodologie constante, le patrimoine public dans son ensemble, les engagements déjà pris en matière de retraite et de santé, les garanties publiques accordées à des tiers, les passifs des entreprises publiques consolidés, les risques climatiques chiffrés pesant sur les infrastructures existantes, les coûts futurs d’entretien déjà prévisibles, et la destination précise des fonds empruntés — une transparence dont l’expérience sénégalaise de la dette dissimulée, analysée plus haut, a montré par la négative toute l’importance.

Une évaluation générationnelle systématique des grandes réformes

Les réformes budgétaires les plus significatives devraient systématiquement mesurer leurs effets différenciés sur les enfants, les étudiants, les jeunes actifs entrant sur le marché du travail, les familles avec enfants à charge, les travailleurs d’âge moyen, les retraités actuels, et les générations non encore nées mais déjà engagées par des décisions budgétaires présentes. L’OCDE recommande explicitement d’intégrer cette perspective générationnelle dans le cycle budgétaire ordinaire de chaque État, et cite en exemples de bonne pratique les fonds souverains intergénérationnels ainsi que les budgets explicitement orientés vers le bien-être de long terme plutôt que vers les seuls indicateurs conjoncturels. OCDE — Gouvernance et justice intergénérationnelle.

Un ajustement progressif, socialement équilibré et suffisamment précoce

Une consolidation budgétaire crédible et durable devrait combiner plusieurs leviers complémentaires plutôt que de reposer sur un seul instrument administrativement commode : une réduction ciblée des dépenses les plus manifestement inefficaces, la suppression progressive des niches fiscales dont la justification économique n’est plus démontrée, une amélioration continue du recouvrement fiscal ordinaire, une lutte déterminée contre l’évasion et la fraude fiscales, une adaptation graduelle des engagements sociaux à l’évolution démographique réelle, une protection ciblée et prioritaire des ménages les plus vulnérables, et un soutien actif à l’emploi et à la productivité plutôt qu’une contraction indifférenciée de l’ensemble de la dépense publique.

Le remboursement brutal et intégral de toute dette publique ne doit en aucun cas être érigé en objectif absolu et indépendant des circonstances économiques. Une austérité budgétaire excessive peut, comme le montre avec une particulière clarté l’exemple grec analysé plus haut, détruire la croissance économique et finalement aggraver, plutôt que réduire, le ratio d’endettement que l’ajustement visait précisément à corriger. FMI — When Should Public Debt Be Reduced?. Symétriquement, lorsqu’une dette est manifestement et durablement insoutenable au regard de tous les indicateurs disponibles, le seul ajustement budgétaire ne suffit structurellement pas : il faut alors répartir explicitement les pertes entre le pays débiteur, ses créanciers privés et, selon les cas, les institutions financières officielles elles-mêmes — retarder cette restructuration nécessaire, comme l’illustre à nouveau le précédent grec, peut protéger les créanciers à très court terme au prix d’une récession sensiblement plus profonde et d’un endettement public final plus élevé encore.

La protection prioritaire du capital humain, même en temps de crise

Même au cœur d’une crise budgétaire aiguë exigeant des économies immédiates, certains postes de dépense devraient être explicitement protégés et sanctuarisés dans la conception même du programme d’ajustement : la nutrition infantile, la santé primaire, l’éducation fondamentale, la formation professionnelle, l’entretien minimal des infrastructures existantes, et l’adaptation climatique déjà engagée. Les objectifs de ces programmes devraient par ailleurs être mesurés en résultats réels concrets — taux de scolarisation effectif, couverture vaccinale, accès physique aux soins — et non pas seulement en montants budgétaires nominaux, aisément érodés par l’inflation que suscite souvent, précisément, la crise elle-même.

Transparence, responsabilité et fonds intergénérationnel

La justice entre les générations exige enfin, sur le plan strictement institutionnel, un registre exhaustif et public de l’ensemble de la dette contractée par l’État, la publication systématique des conditions précises de chaque emprunt souscrit, un contrôle parlementaire effectif et non purement formel, des audits indépendants réguliers menés par des organes véritablement autonomes du pouvoir exécutif, la déclaration complète de toutes les garanties publiques accordées, une traçabilité vérifiable des fonds empruntés jusqu’à leur destination finale, et des sanctions réellement dissuasives en cas de dissimulation avérée — l’ensemble des manquements précis qu’a révélés, a posteriori, l’affaire de la dette cachée sénégalaise étudiée plus haut.

Les recettes exceptionnelles issues du pétrole, du gaz, des privatisations ou d’autres ressources naturelles non renouvelables ne devraient jamais financer durablement les seules dépenses courantes de l’État, sauf à reproduire, sous une forme nouvelle, exactement le mécanisme de fuite en avant analysé au tout début de cette étude. Elles peuvent, à l’inverse, alimenter utilement un fonds de stabilisation macroéconomique, un véritable fonds souverain intergénérationnel à l’instar de ceux mis en place par la Norvège ou le Botswana, la réduction ciblée des dettes les plus coûteuses, l’éducation et la santé publiques, les infrastructures durables, ou la transition énergétique nationale. Ce principe revêt une pertinence toute particulière pour le Sénégal à l’heure précise où le pays développe ses ressources naissantes en hydrocarbures — une fenêtre d’opportunité qui, mal gérée, pourrait aussi bien devenir, comme l’histoire économique de nombreux pays producteurs le montre, une nouvelle source de vulnérabilité budgétaire plutôt qu’un instrument de justice intergénérationnelle.